Cyfrowe państwo jutra
Od czasu rozpowszechnienia domowego internetu Polacy coraz chętniej korzystają z usług cyfrowych. Już od ponad 20 lat jesteśmy oswajani z bankowością elektroniczną. Zakupy online to codzienność od lat ponad 10. W sieci czytamy też prasę, zamawiamy przejazdy oraz loty. W apkach mobilnych kupujemy bilety na autobus i tramwaj, płacimy za parking, rozliczamy się ze znajomymi za wspólną kolację.
Tylko państwo przez długie lata było w tym cyfrowym świecie spóźnionym gościem. Co prawda, pierwszą ustawę o podpisie elektronicznym sygnował jeszcze prezydent Kwaśniewski, a wymianę dokumentów elektronicznych wdrożono w ZUS przy okazji wielkiej reformy systemu emerytalnego, ale komunikacja z urzędami nawet za pomocą e-maila była problemem. Pojawianie się tu i ówdzie rozwiązań do komunikacji urzędów między sobą albo do komunikacji urzędu z obywatelem miało charakter lokalny i było z reguły dziełem pasjonatów, którym ktoś dał czas i pieniądze na ten cel. Centralne projekty – takie jak profil zaufany, baza pojazdów i kierowców (CEPiK), informatyzacja podatków, dopłaty dla rolnictwa – ślimaczyły się, kosztowały krocie, wiązały się niekiedy z aferami i skandalami, a o rezultaty było trudno. Świat w tym czasie wdrażał usługi cyfrowe. Postępy dostrzegało się zwłaszcza w młodych demokracjach Azji Wschodniej, ale także w USA i Europie Zachodniej.
Szczególnym miejscem na mapie cyfryzacji jest Estonia. Ten nieduży kraj bałtycki od momentu odzyskania niepodległości konsekwentnie budował strategię cyfrową. Dzisiaj 70% jego obywateli używa regularnie swojego elektronicznego dowodu osobistego, a 99% usług między nimi a państwem (na różnych szczeblach, od gminy do centrum) jest dostępnych przez internet. Posiedzenia rządowe transmitowane są w sieci od 2000 r. Podatki rozlicza się online od 2001 r. Głosowanie poprzez sieć możliwe jest od roku 2005 (i niemal połowa Estończyków z tego korzysta), a recepty elektroniczne zaczęto wystawiać tą drogą w 2010 r. W trzeciej dekadzie XXI w. Estonia – trapiona problemami demograficznymi, chcąca jak najlepiej płacić urzędnikom, ale niechcąca zatrudniać ich zbyt wielu – będzie powierzać coraz więcej zadań sztucznej inteligencji. Część ustaw ma być pisana w językach formalnych, aby automatyczne motory wnioskujące mogły sprawy administracyjne i prostsze kwestie prawne (np. wpisy do ksiąg wieczystych czy spory o małe wierzytelności) rozstrzygać bez udziału człowieka, jedynie na podstawie cyfrowego opisu sprawy.
E-państwo z epidemicznym dopalaczem
Od 2015 r. cyfryzacja w Polsce przyspieszyła, co w głównej mierze było zasługą trzech czynników: wydzielenia jej jako osobnego ministerstwa, zbudowania przez min. Annę Streżyńską fachowego i zdeterminowanego zespołu oraz ograniczonych sukcesów (albo wręcz porażek) „cyfryzacji wyspowej” – kiedy to osobno każde miasto, osobno poszczególne ministerstwa próbowały tworzyć rozwiązania dla siebie.
Od tego czasu odnotowaliśmy kilka spektakularnych sukcesów jak uwierzytelnianie profilu ePUAP za pomocą banków. Liczba założonych skrzynek w tym celu w ciągu 5 lat wzrosła z 500 tys. w roku 2014 (głównie byli to urzędnicy) do 7,7 mln dzisiaj. Prosty, prawie bezobsługowy portal do rozliczania elektronicznego zeznań PIT sprawił, że z cyfrowymi usługami państwa oswoiły się kolejne osoby – w 2019 r. elektronicznie złożono aż 18,3 mln zeznań podatkowych.
W ostatnich miesiącach kolejnym dużym sukcesem okazały się recepty elektroniczne – każdy, kto z nich skorzystał, zgodzi się zapewne, że możliwość podania numeru PESEL i kodu w aptece zamiast papierowej recepty to wielkie ułatwienie. Zwłaszcza w dobie epidemii. Największym katalizatorem digitalizacji państwa była epidemia koronawirusa. Przychodnie i lekarze podstawowej opieki przestawili się na teleporady – nagle okazało się, że można zdjęcie znamienia na skórze przesłać przez WhatsApp, a lekarz (może nie idealnie, ale dostatecznie dobrze) określi, czy mamy do czynienia z tzw. rumieniem wędrującym, który jest oznaką zakażenia boreliozą. Zamknięto urzędy albo ograniczono godziny ich pracy i wprowadzono jednocześnie dodatkowe limity liczby interesantów przebywających w budynku. Dantejskie sceny, powszechne niegdyś w wielu urzędach (stłoczeni ludzie, długopisy przechodzące z rąk do rąk), stałyby się idealnym środowiskiem do rozprzestrzeniania się infekcji. Cyfryzacja czynności administracyjnych przestała być więc tylko kwestią efektywności państwa; stała się kwestią zdrowia publicznego i ryzyka zdrowotnego – istotnego zwłaszcza dla starszych i chorych.
Rejestry i dane publiczne
Ale e-państwo to nie tylko cyfrowe usługi dla obywateli. To także – a może raczej przede wszystkim – panowanie nad danymi, które służą mu do racjonalnego działania. I dzielenie się nimi z przedsiębiorstwami oraz obywatelami, aby ci mogli realizować własne potrzeby oraz tworzyć nowe modele biznesowe na bazie tych danych.
Klasyczny przykład to dane na temat komunikacji zbiorowej. Przedsiębiorstwa komunikacji miejskiej planują trasy i godziny przejazdów autobusów i tramwajów. Udostępniając te dane publicznie, umożliwiają stworzenie aplikacji do planowania tras i zakupu biletów. Jedno z najbardziej znanych w Polsce rozwiązań, w którego ramach przedsiębiorca wykorzystuje dane publiczne do budowy własnego biznesu to serwis i apka Jakdojade.pl. Każdy właściciel smartfona z dostępem do internetu może za darmo sprawdzić, jak dojechać z miejsca do miejsca. Ci, którzy wybiorą płatną wersję aplikacji, mogą zapamiętać swoje ulubione trasy. Apka umożliwia także zakup biletów na daną trasę – optymalizując taryfy i wybierając najkorzystniejszy plan – a jej autorzy inkasują prowizję od ich sprzedaży.
W trójkącie dane publiczne–przedsiębiorcy–obywatele wszyscy są więc wygrani. Dane publiczne oraz interfejsy programistyczne (tzw. API) udostępniane są przez wiele polskich miast. Gdynia ma 215 zbiorów na swoim portalu otwartedane.gdynia.pl. Można m.in. uzyskać informację o odebranych śmieciach, dane adresowe wszystkich przedszkoli i żłobków, sprawdzić natężenie ruchu w danym segmencie drogi w pojazdach na godzinę oraz liczbę miejsc wolnych na parkingach itd. Dość łatwo można sobie wyobrazić obywateli, którzy budują własne rozwiązania online („znajdź mi parking, na którym będzie miejsce nie droższe niż 4 zł/godz.”), ale także patrzą władzy na ręce, kontrolując, czy na pewno opłaty za śmieci uzasadnione są ilością odpadów danego typu produkowanych przez mieszkańców.
Państwo polskie posiada własny portal otwartych danych: dane.gov.pl. Stanowi on elastyczne rozwiązanie, gdzie każda instytucja publiczna może umieścić i udostępnić obywatelom swoje zbiory. Stąd wiemy m.in., że najpopularniejsze imiona dla dziewczynek to Julia, Zuzanna oraz Zofia, a dla chłopców Antoni, Jan oraz Jakub. Można także ściągnąć dane geolokalizacyjne wszystkich aptek w Polsce. Podczas Hakatonu Danych Publicznych w 2018 r. stworzono mapę przetargów, łącząc dane poszczególnych urzędów. Wiadomo dzięki niej, która firma ile zarobiła na kontraktach publicznych, nawet jeśli zostały one zlecone przez różne instytucje.
Dane publiczne udostępniają także organizacje międzynarodowe – agendy ONZ, OECD i oczywiście Unia Europejska. Rozbudowany portal Eurostatu pozwala na tworzenie licznych porównań i przekrojów pokazujących dany aspekt w ramach czasowych oraz w porównaniu z innymi krajami. Znakomitym przykładem przejścia od informacji publicznej do wniosków są wyniki badania umiejętności szkolnych wśród piętnastolatków (PISA) – o czym więcej poniżej. Sama organizacja umożliwia eksplorowanie danych w portalu i ogólnych omówień; poszczególne jednostki badawcze tworzą własne przekroje i wyciągają wnioski.
Cyfrowy ekosystem, cyfrowe kompetencje
Aby jednak cyfrowe państwo było sprawne i użyteczne dla obywateli, nie wystarczy stworzyć odpowiedniego prawa, zadbać o infrastrukturę i zbudować usługi. Równie ważne są jakość danych oraz przygotowanie obywateli do korzystania z dobrodziejstw e-rządu.
Jakość danych publicznych – które przez lata zbierane były na papierze, nieuporządkowane lub gromadzone w zdecentralizowanych bazach – pozostawia wiele do życzenia. Dość powiedzieć, że w CEPiK (w której przechowywana była informacja o kierowcach i pojazdach) jeszcze niedawno było dwa razy więcej samochodów, niż faktycznie jeździło po Polsce. Namacalnym dowodem tytanicznej pracy, którą wykonano przy organizacji tych danych, jest fakt, że nie musimy już wozić przy sobie dowodu rejestracyjnego, a wkrótce będzie to dotyczyło też prawa jazdy. Policjant nie musi już sprawdzać fizycznego dokumentu, aby wiedzieć, do kogo auto należy, czy ma ono badanie techniczne oraz ubezpieczenie OC. Informacje te przechowuje się w systemach instytucji publicznych i udostępnianie ich uprawnionym podmiotom (nie tylko policji, ale także np. sądom czy ubezpieczycielom) jest elementem ich funkcjonalności.
Niemniej zapewnienie łączności, rozdanie policjantom tabletów, stworzenie aplikacji to i tak najłatwiejsza część procesu cyfryzacji. Znacznie trudniejsze jest przełamanie nawyków urzędniczych. Stoczyłem w ubiegłym roku małą batalię ze swoją gminą, która kategorycznie domagała się, aby wnioski o dofinansowanie dojazdów dla uczniów składane były wyłącznie papierowo. Temat trafił do lokalnych mediów; na szczęście ktoś doczytał ustawę i gmina wycofała się z anachronicznego pomysłu. Ale mniej szczęścia miały osoby, które przez skrzynkę ePUAP wysłały pismo do jednej z gmin w południowej Polsce. Tam po nadejściu pisma drogą elektroniczną wydrukowano je i odłożono razem z innymi do czternastodniowej kwarantanny. Nikt nie wpadł na to, że koronawirus nie rozprzestrzenia się przez łącza elektroniczne.
Znacznie poważniejszą barierą są tzw. cyfrowe kompetencje. W krajach takich jak Polska, gdzie brakuje systemowego podejścia do edukacji osób dorosłych, akceptacja technologii informatycznych jest dramatycznie niska i wolna – zwłaszcza wśród seniorów, osób gorzej wykształconych, poza miastami. Mówiąc o dobrodziejstwach płynących z cyfrowego państwa i e-rządu (większa sprawność, szybsze decyzje, przejrzystość), musimy brać pod uwagę możliwości społeczeństwa. Według badania Sieci Społecznej Komet@ponad 85% młodych (16–24 lata) uznało swoje kompetencje cyfrowe za podstawowe i ponadpodstawowe. Dla porównania w przypadku grupy wiekowej 45–54 lata było to jedynie 42%, a w grupie 55+ – zaledwie 19%, a i tak wskazywane były głównie umiejętności podstawowe. Kompetencje cyfrowe w Polsce deklarowało łącznie 46%, podczas gdy w Holandii 80%. Nie można więc mówić o cyfrowym państwie i elektronicznym rządzie tam, gdzie obywatele nie mają odpowiedniego przygotowania, aby z jego dobrodziejstw korzystać. A co dopiero mówić o budowaniu nowych rozwiązań opartych na danych publicznych, interfejsach programistycznych, geolokalizacji, transmisji bezprzewodowej czy internecie rzeczy.
Od elektronicznego do lepszego państwa
Inteligentne państwo potrafi nie tylko udostępniać usługi, a dane gromadzić i umożliwiać do nich wgląd, ale także analizować i wyciągać z nich wnioski – ku pożytkowi obywateli. Świetny nieoczywisty przykład takiego działania pokazuje wspomniany wyżej eksplorator danych PISA. Okazuje się, że z wynikami w nauce o wiele silniej skorelowane są zmienne związane z uczniem niż ze szkołą. Pełna i trwała rodzina, zainteresowanie rodziców wynikami potomka, posiadanie własnego pokoju oraz pralki i komputera w domu mają większe znaczenie niż obecność biblioteki w szkole, stopnie naukowe nauczycieli albo odsetek uczniów zwyciężających w konkursach. Stąd już krok do wniosku, że inwestowanie w dobrostan uczniów (np. program stypendialny dla osób uboższych) daje większy „edukacyjny zwrot z inwestycji” niż np. budowa nowych laboratoriów czy promowanie olimpijczyków.
Inteligentne państwo to także ograniczanie zbędnych kosztów. Polski rząd przy współpracy z czołowymi dostawcami technologii (w tych rolach Google i Microsoft) prowadzi projekt konsolidacji infrastruktury informatycznej w tzw. chmurze krajowej. Aktualnie wiele instytucji posiada własne centra danych, a w nich własne serwery. Prowadzi to do powstawania zbędnych kosztów, nadmiarowości danych oraz znacznie częstszych awarii usług publicznych. Zwłaszcza że władze, skrępowane sztywnymi siatkami płac i regulaminami oraz ograniczonymi budżetami, nie są w stanie zatrudnić odpowiedniej liczby odpowiednio wykwalifikowanych informatyków, aby tę infrastrukturę pielęgnować i rozwijać. Tymczasem – jak pokazano wyżej – szybki wzrost popularności usług cyfrowego państwa sprawia, że ludzie przyzwyczajają się do nich i trudno już im wytłumaczyć, że akurat „trwa awaria” i serwisy gminy czy powiatu będą dostępne dopiero pojutrze. Dzięki chmurze rządowej instytucje publiczne mogą oddać swoje dane, serwery i usługi operatorowi, który zadba o ich dostępność przez całą dobę, bezpieczeństwo informacji, a także tworzenie ich kopii zapasowych i regularne aktualizowanie oprogramowania.
Dania jest świetnym przykładem tego, że naprawdę bogate kraje uważają się za zbyt biedne na to, aby każdy urząd miał własną infrastrukturę informatyczną. Duńczycy nie mają więc lokalnych centrów danych, a miejscowy „informatyk” musi jedynie wspierać użytkowników i dbać o jakość informacji, a nie utrzymywać na chodzie całego sprzętu i oprogramowania. Jeśli w tym kraju powstanie nowy urząd, np. związany ze zmianami klimatycznymi, to w dniu jego otwarcia uruchomiona zostanie cała dotycząca jego działalności obsługa informatyczna – dla urzędników oraz interesantów: użytkownicy i ich grupy, repozytorium oraz obieg dokumentów elektronicznych, katalog spraw, korespondencja z obywatelami i innymi urzędami za pomocą środków elektronicznych oraz np. strona internetowa (w tym w wersji mobilnej oraz dla niewidomych i niedowidzących).
Budowanie takiego elektronicznego rządu – potrafiącego inteligentnie działać, otwartego na obywateli, przejrzystego, szanującego ich podatki, szybkiego i sprawnego w odpowiedzi na potrzeby, z którymi obywatele przychodzą – jest fundamentalnym czynnikiem zaufania i poczucia współodpowiedzialności za państwo. Obywatel Szwecji może na swoim portalu podatkowym dowiedzieć się dokładnie, ile zapłacił podatków w ubiegłym roku, a także ile z tego dostała jego gmina, ile region, ile państwo, ile poszło na edukację, ile na służbę zdrowia, ile na zabezpieczenie emerytalne jego samego i seniorów, sprzątanie ulic, ochronę środowiska naturalnego oraz przedszkola i żłobki. Widzi więc bezpośredni związek pomiędzy tym, co płaci, a tym, co otrzymuje od państwa. Trzy razy zastanowi się, zanim uniknie podatku – bo będzie towarzyszyć mu myśl: „A może wtedy nie starczy na leki, których będzie potrzebował mój partner do brydża, cukrzyk?”.
Najpierw prosto, potem cyfrowo
Na koniec warto dodać pewien truizm: to, czy usługi administracji dla obywateli są realizowane przez stronę www, czy przez apkę, czy serwery są zlokalizowane w samym urzędzie, czy we wspólnej chmurze, czy stosowana jest taka, czy inna technologia, dla obywatela jest mało istotne. Ważne jest dla niego, czy usługa jest prosta, zrozumiała, przyjazna; czy postęp swojej sprawy może śledzić i czy zorientuje się, kiedy nadejdzie odpowiedź, a gdy to już nastąpi – dlaczego jest taka, a nie inna oraz czy i jak można się od niej odwołać.
Jeszcze ważniejsza niż cyfryzacja jest więc prostota. Aby to zilustrować, można posłużyć się przykładem zakupu samochodu. W Polsce po zakupie nowego auta trzeba umówić się na wizytę w urzędzie, odebrać najpierw tymczasowy („miękki”) dowód, potem udać się ponowie po stały („twardy”), a po drodze wypełnić wniosek – aż w trzech miejscach podając swoje dane osobowe. Jeśli sprzedawca był spoza naszego powiatu, trzeba jeszcze wymienić tablice i dać o tym znać ubezpieczycielowi. Cyfryzacja tego procesu tak, aby cała czynność odbywała się tak samo, tylko online, jest możliwa – ale jednocześnie nie ma sensu. Znacznie lepiej w całości przebudować tę usługę, np. na wzór brytyjski. Sprzedawca rejestruje umowę sprzedaży samochodu online, kupujący dostaje informację do potwierdzenia i link do płatności, a nowy (już docelowy) dowód rejestracyjny przychodzi do niego pocztą. Tablic nikt nie wymienia.
Znacznie ważniejsze od digitalizacji funkcji państwa i jego instytucji jest więc gruntowne ich przemyślenie pod kątem celowości (może w ogóle nie są potrzebne?), zrozumienia (czy obywatel wie, jak daną rzecz zrealizować?), prostoty (czy dałoby się to samo zrobić prościej?) i przyjazności.
Cyfrowe państwo świetnie sprawdzi się tylko jako uzupełnienie państwa prostego, przyjaznego, przejrzystego i dbającego o obywateli – słowem, państwa, w którym chce się żyć.
Jakub Chabik
Informatyk, menedżer, adiunkt na Politechnice Gdańskiej. Od ćwierćwiecza zarządza wdrożeniami w sektorze nowoczesnych technologii.
***
Różne aspekty cyfrowego państwa
Komunikacja – obywatel może się porozumieć z urzędem za pomocą środków elektronicznych, jak poczta elektroniczna czy skrzynka podawcza
Usługi – urząd posiada zdefiniowane procedury i usługi, które można zrealizować za pomocą środków cyfrowych (np. rejestracja dziecka)
Otwartość – państwo publikuje dane, które zbiera, w sposób możliwy do komputerowego przetwarzania (np. w standardach XML czy JSON) oraz dostępny z poziomu tzw. interfejsów API
Spójność – dane na ten sam temat dostępne są w sposób jednolity i zesłownikowany, np. są „Krynica-Zdrój” i „Krynica Morska” i nie ma niejednoznaczności w rodzaju „Krynica” albo „Krynica Górska”.
Dostępność – usługi są proste i dostępne dla osób nieposiadających specjalistycznego przygotowania albo z pewnym stopniem niepełnosprawności, np. niedowidzących
Przyjazność i przejrzystość – sprawy obywateli realizowane są szybko i sprawnie, a każdy widzi postępy w tej dziedzinie
Inteligentne działanie – instytucje publiczne wykorzystują dane i ich analizy do poprawy dobrostanu państwa oraz jego obywateli